Un fondo soberano es un vehículo de inversión propiedad de un gobierno que gestiona una cartera de activos con la intención de que crezcan en el futuro. Y España, al igual que la mayoría de los países del mundo, no tiene uno aunque su creación podría ser una solución para ayudar al pago de las pensiones públicas, como ocurre con el conocido caso del Fondo de Pensiones del Gobierno de Noruega, que gestiona alrededor de 1,2 billones de dólares en activos.
Esa cantidad es tan elevada como el PIB de España, que ronda los 1,4 billones de dólares.
Noruega lleva desde los 90 invirtiendo los excesos presupuestarios de su industria petrolera en este fondo. Gestionado por el banco central del país Norges Bank, el fondo ha invertido en más de 9.228 empresas en todo el mundo que cada año le pagan dividendos con los que incrementa su patrimonio y complementa el pago de las pensiones.
Noruega tiene un sistema de pensiones contributivo, pay-as-you-go en inglés, como el de España. Este mecanismo financia las pensiones de los jubilados actuales con las contribuciones de los trabajadores a la Seguridad Social, pero en el caso de Noruega recurre además a su fondo de pensiones cuando es necesario.
Algunas de sus inversiones incluyen participaciones significativas en empresas españolas, como Ferrovial (14,9%), Endesa (0,34%), Ebro Foods (1,14%), Faes Farma (2,66%), Enagás (2,01%), Cie Automotive (1,19%), Cellnex (3,59%), BBVA (2,09%), Atresmedia (0,66%), Aena (0,93%) y Santander (3,36%). Cada año, el fondo noruego recibe dividendos de estas empresas.
Si los 1,2 billones del fondo de pensiones noruego se dividen entre sus cinco millones de habitantes, cada ciudadano recibiría 260.000 dólares. Mientras, la deuda de la Seguridad Social española era de 100.000 millones de euros a finales de 2022, lo que, dividido entre 47 millones de ciudadanos, daría a cada español una deuda de 2.127 euros.
“Es complicado derivar un fondo similar para España”, dice Santiago Carbó, director de estudios financieros de Funcas, un think tank. El principal motivo que arguye es que estos fondos soberanos suelen tenerlos los países con recursos energéticos gestionados, en gran parte, por el estado.
“En España no es viable la creación de un fondo soberano con recursos per cápita similares a los que dispone el Noruega”, dice Juan de Lucio, economista y profesor de la Universidad de Alcalá. En ese aspecto, el país nórdico es con 1,8 millones de barriles de petróleo diarios uno de los mayores productores de hidrocarburos del mundo, justo por debajo de Kuwait y por encima de Kazajstán.
Fondos soberanos sin recursos naturales
Como comentan los economistas, España no cuenta con un recurso natural que genera ingentes ingresos como el fondo soberano de Noruega o los que tienen los países del Golfo. Pero también existen vehículos de este tipo que no dependen de las materias primas, como es el caso del fondo soberano francés Caisse des dépôts et consignations (CDC), el de China CIC, o el de Singapur GIC, el de Australia Future Fund.
El de Francia, CDC, genera sus propios ingresos a través de inversiones en activos o en préstamos y depósitos a entidades del gobierno. Y usa sus fondos para financiar proyectos que apoyen el desarrollo económico y social de Francia.
Australia, pese a ser una de las potencias mineras, no financia su Future Fund con los beneficios de la venta de cobre, carbón u oro. Este fondo recibe excedentes presupuestarios de organismos gubernamentales o de la venta de activos públicos.
Creado en 2006, el objetivo de este fondo soberano es generar rendimientos de inversión para cubrir gastos futuros como las pensiones de los funcionarios, que se prevé que aumenten a medida que envejezca la población.
Un caso distinto es el de los fondos CIC y GIC de China y Singapur, respectivamente, que en parte se financian con la entrada de divisas que recaudan gracias a las inversiones de empresas extranjeras en estos países. En lugar de limitarse a gastar los dólares que entraban cada año en sus arcas, estos dos países asiáticos han invertido a través de sus fondos en activos y proyectos de infraestructuras para apoyar su crecimiento económico.
¿De dónde sacar los recursos para un fondo soberano?
En el hipotético caso de que España se planteara crear un fondo soberano, no puede esperar alcanzar en pocos años los 1,2 billones de dólares en activos que tiene el de Noruega, o los 680.000 millones del de Singapur. Al igual que un fondo de inversión privado, un fondo soberano debe mirar a largo plazo y se necesitan décadas para alcanzar esos niveles.
La primera cuestión sería de dónde sacar los fondos para nutrir este fondo, cuyo objetivo a largo plazo debe ser generar rendimientos a través de inversiones para apoyar el pago del sistema de pensiones. Una primera solución podría ser crear un nuevo impuesto sobre el turismo: «nuestro petróleo».
España recibió 71,6 millones de turistas internacionales en 2022. Jugando a la economía ficción, si se recaudaran diez euros por turista a través de algún tipo de impuesto, España obtendría 716 millones de euros al año que podría destinar a este fondo.
¿Sería suficiente invertir 716 millones anuales?
Estos 716 millones anuales invertidos en activos que rinden un 4% anual serían 29,2 millones de euros, cifra que no financia las pensiones. Sin embargo, podríamos hacer una conjetura muy preliminar sobre lo que ocurriría si se activara la fuerza del interés compuesto y se le diera un plazo de 33 años, el tiempo transcurrido desde que Noruega creó su fondo en 1990.
Con un rendimiento anual del 4% y suponiendo que cada año España recibiera esos 716 millones de euros anuales a través de los 71,6 millones de turistas, el resultado sería que en 2057 el fondo de pensiones español tendría un tamaño de 50.743 millones de euros.
El rendimiento anual al 4% de estos 50.743 millones de euros sería de casi 2.000 millones de euros.
Parece una cantidad muy elevada, pero es claramente insuficiente para cubrir parte del pago de las pensiones de la Seguridad Social, que actualmente supera los 10.000 millones mensuales.
“No parece una idea especialmente atractiva. Distorsiona el mercado, no corrige el problema subyacente y en principio sería insuficiente”, dice el economista Juan de Lucio.
Para cubrir los aproximadamente 120.000 millones de euros que se gastan al año en pensiones, sería necesario invertir en el fondo unos 50.000 millones de euros anuales durante 33 años con el mismo rendimiento del 4%. Si esta inversión se materializara, el rendimiento anual sería de 11.000 millones de euros.
Estos cálculos a mano alzada muestran que es extremadamente complicado que España empiece a reservar 50.000 millones del presupuesto, una cantidad monstruosa, para cubrir buena parte de las pensiones de dentro de 33 años.
“Lleva décadas la construcción de un fondo de este tipo. En España no disponemos de este tiempo”, dice de Lucio. El CDC francés se creó en 1816, o el GIC de Singapur en 1981, aunque Corea del Sur creó el KIC en 2005 y Australia el Future Fund en 2006.
Antes de seguir, un ‘disclaimer’ del cálculo realizado
Antes de continuar, cabe mencionar que los cálculos anteriores sólo sirven para tener un esbozo de la rentabilidad que podría tener dicho fondo, ya que por razones de simplificación del proceso, no se está teniendo en cuenta el efecto de la inflación o el descenso de la población española, entre otros aspectos.
También se está presuponiendo que el ficticio nuevo impuesto al turismo conseguiría recaudar diez euros anualmente por visitante y que la llegada de turistas se mantendría siempre estable en 71,6 millones, lo cual es una entelequia porque de aquí a 33 años esa cifra fluctuará.
Sólo hay que echar una vista a los eventos ocurridos desde el 2000, crisis financieras y COVID-19, para ver lo sensible que es esa industria a las coyunturas.
Y, por último, la proyección estima una rentabilidad anual del 4% a lo largo de 33 años, cuando en realidad podría ser un porcentaje igual, superior o inferior. Estimar cómo se estructuraría un fondo soberano requeriría de un proceso estadístico, matemático y financiero más complejo, por lo que el objetivo del cálculo realizado era sólo saber a primera vista qué rendimiento anual se podría obtener a través de este mecanismo invirtiendo 716 millones anuales.
Y el resultado de una rentabilidad anual de unos 2.000 millones al año sería insuficiente, además de que el nuevo impuesto podría tener un impacto negativo en la industria turística. “El imponer impuestos al turismo, supondría encarecer los precios de hoteles y viajes. Es una actividad con una productividad baja, fácilmente sustituible por otros países más baratos, por lo que hay que tener cuidado con subir precios”, dice Jesús Pérez, profesor del Instituto de Estudios Bursátiles (IEB).
¿Y si atamos ciertos impuestos para financiar las pensiones?
Dado que sería muy difícil financiar el fondo con un único impuesto que genere una cantidad suficiente para cubrir parte del gasto en pensiones, ¿qué tal vincular la recaudación de otros impuestos para pagar parte de las pensiones?
“Creo que sería interesante visualizar la asignación de, por ejemplo, el impuesto de la gasolina a la financiación de las pensiones, de esa forma todos lo entenderíamos mejor. Otro asunto es si sólo ese impuesto es suficiente, que me temo que no”, dice Pérez, profesor del IEB.
Hacienda recauda 10.000 millones al año a través del impuesto especial sobre los hidrocarburos, cantidad que cubriría sólo el 10%, o una mensualidad, de los aproximadamente 120.000 millones necesarios para las pensiones públicas. No obstante, como indica Pérez, ver estos números ayuda a entender y visualizar el gigantesco problema de financiar el sistema de Seguridad Social.
Destinados a la inversión a través del fondo soberano, esos 10.000 millones procedentes del impuesto sobre los hidrocarburos a un tipo de interés compuesto anual del 4% durante 33 años producirían un rendimiento de aproximadamente 26.500 millones al año, rendimiento que cubriría el 22% de los 120.000 millones de euros que cuestan actualmente las pensiones públicas.
Quizá el foco del posible fondo soberano debería ser únicamente cubrir una porción de los gastos de la Seguridad Social, en vez de intentar financiar la totalidad del gasto.
Destinar la recaudación del impuesto especial sobre hidrocarburos a este fin sería una posibilidad plausible, pero el coste de oportunidad es que el gobierno perdería 10.000 millones de euros de un presupuesto estatal anual de 350.000 millones de euros. Así, el impuesto sobre la gasolina genera el 3,8% de los ingresos para cubrir el gasto presupuestario anual.
¿Quién gestionaría el fondo soberano?
Uno de los puntos clave en la creación de este fondo es quién gestionaría el fondo soberano. La primera posibilidad sería un consejo nombrado por el congreso, pero quizás sea mejor idea dejar fuera a los políticos después de lo ocurrido con las cajas de ahorro y viendo que España lleva con déficit todos los años desde 2008.
No obstante, en el caso del GIC de Singapur está en manos de profesionales de la inversión que son supervisados por la junta de directores, nombrada por el gobierno del país. Y el resultado que han obtenido con la gestión de esos activos ha sido altamente rentable.
Otra posibilidad sería el Banco de España, una entidad altamente regulada y separada del gobierno. Su gobernador es nombrado por el rey a propuesta del presidente, pero tiene un mandato de seis años sin posibilidad de renovación, lo que contribuye a aumentar la independencia de este organismo.
Este es el caso del exitoso fondo de pensiones noruego, que es gestionado por el banco central Norges Bank. No obstante, la decisión de otorgar la responsabilidad de administrar estos fondos al Banco de España no estaría exenta de problemas.
“La gestión por parte del Banco de España sería atribuirle responsabilidad en materia de pensiones que no le corresponden a esta institución y que pueden entrar en conflicto a la estabilidad monetaria y financiera que debe perseguir un banco central”, dice Juan de Lucio.
Otra tercera vía sería contratar a una empresa privada para gestionar estos fondos, pero esto alimentaría la idea de que la creación del fondo soberano para apoyar el pago de las pensiones sería en realidad una privatización de los recursos públicos. Por lo tanto, si no está en manos de una entidad pública, transferir la gestión de estos fondos a un privado podría ser una decisión muy impopular, con el correspondiente coste político.
En búsqueda de alternativas para pagar las pensiones
Independientemente de que se cree o no un fondo soberano para pagar una parte del gasto de la Seguridad Social, los expertos consultados consideran una necesidad urgente encontrar alternativas para financiar las pensiones que no consistan únicamente en aumentar los impuestos a los trabajadores para cubrir a las personas actualmente jubiladas.
“Esa tendencia a buscar mecanismos alternativos está creciendo. Afrontar la realidad, sin embargo, es la primera necesidad”, dice Carbó, de Funcas.
Una de las medidas creadas últimamente por el gobierno son los planes de pensiones de empleo, un instrumento que complementaría la pensión pública que se recibiría de la Seguridad Social. El objetivo de esta medida es impulsar la creación de fondos de promoción pública que invertirán en renta fija, variable o mixta. Al igual que ocurre con los fondos privados.
“Los planes de empresa que el gobierno quiere fomentar también son buena opción”, dice Carbó, que cree que otras alternativas para financiar las pensiones pasan por la creación de un sistema de capitalización o incentivos fiscales a la contratación de planes de pensiones privados.
“Es totalmente pertinente buscar mecanismos alternativos a las cotizaciones a la seguridad social para financiar las pensiones principalmente a través de impuestos. Esto no tiene relación con la creación de un fondo soberano para tal fin”, dice el economista Juan de Lucio.
“En cualquier caso, es necesaria una reforma del sistema de pensiones que lo haga más justo y sostenible. Sería deseable mantener el sistema contributivo actual con mejoras en la financiación de las pensiones no contributivas con aportaciones de recursos públicos para tal fin”, añade.
Por su parte, Pérez, del IEB, subraya la necesidad de iniciar en España la transición del ahorro en inmuebles al ahorro en activos financieros. Según el Banco de España, el 70% del ahorro de los hogares está en inmuebles, y el 30% en activos financieros. Y de ese 30%, el 40% está en cuentas corrientes y depósitos bancarios, explica Pérez.
“En los países anglosajones el 85% del ahorro es financiero y el 15% en activos inmobiliarios y otros”, concluye.